2、要及早制定规划。目前，政府对养老服务的规划、布局缺乏科学引导，一方面政府没有将养老服务作为一个产业来抓，没有制定专门的养老产业长期规划；另一方面，对具体的养老机构和设施数量、布局、规模档次以及资金、用地安排等缺乏统筹安排，以致造成“低、小、散”的局面。当前，省和各市县都在着手制定“十二五”规划，建议全省各地在“十二五”规划中应把养老服务业作为一个重点和亮点。为此，各地一要把养老产业纳入各地经济结构调整中，组织发改委、人保、民政、财政、国土、税务等部门组成联合课题组，对养老服务产业化情况开展一次调研，摸清本地区老龄人口状况和产业需求。

在此基础上，对未来的发展趋势分时段进行科学预测，尽快编制发展养老产业的远中近期三个层面发展规划方案，合理确定发展目标，以规划来引领养老产业发展。二是把老年服务和活动设施纳入城乡建设规划，合理布局，最大限度地满足广大老年人的需要。三是掌握老年人的实际消费需求，结合各地经济社会发展水平，确定近期、中期和长期养老产业优先发展的领域，确保养老产业持续发展。

3、要及早采取措施。一是尽快出台养老服务产业政策。政策扶持的重点和对象应该是民营养老产业。涉及的产业应当包括老年家政服务业、医疗护理业、老年保险业、老年理财业、老年休闲娱乐业、老年用品、老年教育、老年文化体育、老年咨询等行业。有投入，有产出，才能称之为产业。如果只有投入而不求回报，不计成本，不讲产出，那是慈善事业，而不是养老产业。经济学原理告诉我们，资本是具有逐利性的。民间资本进入养老服务领域，获取合理的经营利润。

既然我们认定养老产业是第三产业和社会服务业的重要组成部分，就应当把养老服务当作产业来对待，就应当出台真正意义上的“养老产业政策”，重点扶持民营养老产业。其最终目的就是吸引大量民营资本进入养老服务业，让所有热心为老服务，积极投身养老服务业的民营业主明明白白办企业，在市场调节、公平竞争的基础上，在讲求社会效益的同时，堂堂正正地赚取合理的利润，为日益增多的老年人提供优质的养老服务，最终使更多的老人受惠。

二是尽快出台国办养老机构改革办法。目前许多地方已经觉察端倪，开始探索国办养老机构发展的新方式、新办法，如辽宁省提出，要“转变政府投资观念，今后政府原则上不再兴办国有独资的养老机构”，“要实行钱随人走的货币化养老方式”，采取政府购买公益性岗位、购买服务的办法，发挥资金使用的最大效应，让老年人获取优质的服务。因此，要借鉴辽宁、上海等地的做法，改革以往国家办福利机构的实施方法，对于已建好的国办养老机构，也要鼓励民间组织、企业和个人，采取独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式进行改革。对“三无”、“五保”、“低保”等特困老年群体，政府应实行货币化养老方式，鼓励其入住养老机构。

三是制定产业管理政策法规。据了解，目前对于养老服务机构的行政审批没有明确的法律法规依据，当前的首要问题就是尽快制定养老产业的管理法规，完善行政管理政策，规范行业秩序，使养老服务机构合法、有序经营。对于明确不同性质养老服务机构的界定标准，是否可以考虑套用福利企业的标准模式操作。四是尽快出台一些具体优惠补助政策，制定养老产业发展的认定、政策扶持、经费资助、日常监管等具体操作办法，并做好服务协调和督促检查工作，共同推动养老产业发展。

4、要及早抓好试点。应对人口老龄化是一个庞大的系统工程，牵涉到经济社会和个人家庭等多个方面，既不能漠然对待，又不能一轰而起。要区分类型，选好项目，先行试点，抓好典型，扎实而稳妥地推进。当前，要根据经济、社会发展和老龄化的程度等，分别选择一些县区、企业等，进行产业化养老模式的探索，进行发展养老产业、宣传教育、设施建设、财力保障和运作程序等方面的试点，取得经验，逐步推广。如我省的嵊州市，近年来积极培养养老产业块状，初步形成了“养老一条街、养老一个镇、养老一个村”产业布局，既突出块状经济，又重视产业的集聚效应，具备了发展养老产业的坚实基础。再如我省的温州、嘉善等地，养老产业都已有初步的发展。是否可以考虑，在全省先选像嵊州、温州、嘉善等地条件比较成熟的地方，开展试点，以点带面，全线铺开。

此外，关于老年群体的养老费用问题，一方面是否可以考虑向城镇职工开征养老保险税，即个人在退休前交住房公积金的同时划出一块单独作为养老保险金，待到退休时直接将这部分资金划到相应的养老机构，另一方面对于农村老年群体，是否可以考虑按农村大病医疗保险的模式进行运作。还有，就是探索老年护理保险制度建设。是否可以考虑在金融制度创新实验区建设中，采取必要措施鼓励扶持保险企业开办商业性护理保险，并由政府组织，医保、卫生、民政等联合开展建立社会保险性质的老年护理保险制度的探索。先期可在社会医疗保险中适当增加老年护理项目，适时在部分人群中试点试行，待条件成熟后，进一步发展成为一个独立的保险险种。

四、推进我省养老机构产业化的建议

目前从我省来看，养老服务的产业化总体程度仍然较低，其经营方式和管理方式的市场成份都较少。要推进养老服务产业化，首当其冲的是要推进养老机构的产业化，加快将其构造成社会发展的经济增长点。

（一）我省养老机构的现状

一是养老机构供给总量不足。据了解，目前我省各类养老服务机构的数量和床位数分别仅为1568家和15.18万张，与庞大的老年群体数量不成比例，远远满足不了广大老年人的养老需要。

二是养老机构管理主体缺位。目前我省的民办学校、民办医院等都有相关政策法规明确由相应的教育、卫生部门来主管，而民办养老机构该由谁来主管、怎么管却没有相应的法律法规依据。从全省了解的情况看，现在的民办养老机构注册登记有的在工商、有的在民政、有的在街道、社区，甚至还有很多都不去登记注册，登记形式有民非登记的、有企业登记的、有企事业单位挂号管理的，还有私自开张疏于管理的，管理五花八门，缺少法律上的管理主体。

三是养老机构资产归属问题。目前，政府鼓励和扶持民办养老服务机构并未将其作为一项产业来支持，而是突出其公益性、非营利性。按照规定，盈余不能分配、公益性用地不能抵押贷款和出售产权，注销后，其资产也只能用于公益事业。另一方面，目前已经注册登记的民办养老机构，基本按民办非企业单位来办理的，而民办非企业单位管理法规难以体现和涵盖民办养老机构管理的具体情况和特殊要求。随着这些民办养老机构的规模扩大、资产增值，其经营期内发展起来的资产如何进行归属界定？国办养老机构和居家养老机构，如以“公办民营”的模式进行探索，在民营期内发展起来的资产，在经营期满后如何进行归属界定？这些实际问题的存在，一方面使得民间资本兴办养老服务机构不具备投资的意义，因而难以吸引大规模民间资金的投入，另一方面也困扰着已经投资的企业经营者，很大程度上影响了投资者的积极性，也极大地阻碍了养老服务产业的发展。

四是养老机构政策完善问题。目前我省相关的政策措施仍显滞后，也缺乏一定的操作性。一方面是相关的保障机制，如风险规避机制、护理保险机制和投入激励机制等尚未形成出台，另一方面是政府已经出台的政策措施，不能及时充分兑现落实，如我省在用地、税收、水电煤气等方面明确了一些优惠政策，但由于这些政策涉及国土、税务、电力等多个部门，有的欠缺相应的具体操作办法，在实际执行中难以落实。其中最为突出的是土地政策，民办养老机构用地划拨和优先供地同样是难上加难。

（二）推进我省养老机构产业化的建议

1、明确监管，加强规范。一是建议省人大要加快立法步伐，尽快出台有关鼓励和规范民间力量兴办养老服务机构的地方法规，明确产业发展方向、目标和原则，确定行业管理主体等，确保依法发展和管理养老产业。二是在立法滞后的情况下，可以考虑以政府规章的形式，尽快出台规范化管理制度，以弥补管理上的缺失。建议参照民办学校等的规定，对民办养老机构进行分类管理，明确其法人财产权，并允许出资人要求在结余中取得合理回报。三是要做好各类养老机构的认定工作，对申请认定为养老机构的，民政、建设、安监、公安、卫生等相关部门，要对相关服务设施进行严格验收，向社会公示，并要建立定期检查制度。同时，要考虑成立养老服务行业协会，制定行业规范标准，通过行业协会加强行业自律和管理。

2、明确产权，加大扶持。对于民办养老机构，政府应尽快出台相应政策，明确规定养老机构在核准执业许可之日起其产权按照“谁出资、谁所有”的原则界定。同时，政府应加大各级财政的扶持力度，如对于处在建设阶段的民办养老机构，可以按照规模、投资额等，给予相应的资助；对于正式开业的民办养老机构，可以按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴；对于民办养老机构内安置城市“三无”对象、农村“五保”对象、“低保”对象和生活困难的老年人的，应按当地标准支付生活、照料服务等费用。对民办养老机构在创建时，其经费尚有缺口的，国家银行和政策性银行要给予项目贷款或民政部门建立专项基金给予借贷，从资金上帮助他们解决实际问题。此外，还要鼓励和发动社会各界对民办养老机构开展捐赠，并对捐赠人予以政策优惠。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量向养老服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。对于社会捐助部分资金，其中按40%比例归投资者所有，其余60%应纳入政府养老事业发展专项资金，用于发展公益性养老事业的投入。